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本報特稿/美國發佈《亞太海上安全戰略》
(一)前言 美國國防部依據《2015年國防授權法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2015)規定，於8月21日發佈《亞太海上安全戰略》(Asia-Pacific Maritime Security Strategy)，揭示「安全與自由航行、避免衝突和脅迫、促成各方遵循國際法和國際準則」等三個目標，強調將運用和戰兩手策略，透過厚植軍事實力、加強友邦合作、推展軍事外交、建構區域安全組織等四大面向，鞏固美國在亞太地位；同時，美國希望與中共建立一種”以目標為基礎”的軍事關係，在擁有共同利益的領域加強合作，有效管理競爭與摩擦，並保持軍方高層交流對話，建立溝通機制以降低誤判與意外衝突風險。 此外，美軍將在2020年前把60%海空軍力部署亞太地區，派出新型航艦「雷根號」取代「華盛頓號」，增派「美國號」兩棲攻擊艦、3艘DDG-1000型驅逐艦與2艘維吉尼亞級核動力潛艦，以及部署F- 35隱形戰機、B-2與B-52戰略轟炸機、魚鷹運輸機等。美國防部負責亞太安全事務的助理部長施大偉表示，美國在南海、東海領土爭端問題上不持立場，但重申釣魚台列嶼適用《美日安保條約》；同時呼籲各方停止在南海填海造陸；此外，領土爭端可以通過外交途徑解決，而且美方支持通過國際法和國際準則和平解決此一問題。 不過，美國防部這套亞太戰略新構想能否有效落實，卻面臨嚴峻考驗。首先，美國主導的《跨太平洋夥伴協定》(TPP)談判破局，等於宣告美國「亞太再平衡戰略」缺了一條腿，也讓亞太各國相信，維持細緻平衡策略，不必在美「中」兩強間選邊站隊，是正確的做法，因為美國的綜合國力衰退，已不再能夠一呼百諾，但維持與中共的經濟合作卻越來越重要。其次，美國政府的財政困境仍然苦無脫身之計，國防預算自動減支將於2016年再度啟動，目前美國國會雖然對中共在南海擴張行為表示不滿，但是對於國防部提出的經費要求，卻不願全部買單，更何況多數國會議員認為，軍事行動必須結合經濟效益，才是明智之舉，增兵亞太若不能為美國帶來重大經貿利益，長期下來必將無以為繼，對美國不利。美軍聯參會主席鄧普西表示，在國防部面臨預算緊張和開支進一步減少的可能性時，”談論在全球採取更多行動”真是諷刺。 第三，美國的國際環境正趨向複雜化。俄羅斯入侵東烏克蘭行動，已經引發北約組織警覺，法國中止兩棲攻擊艦出售俄羅斯案，突顯東歐局勢凶險程度，讓美國必須重新檢視美俄關係，並增加在北約組織的軍力投入與聯合軍事演習活動，決定部署Ｆ-22戰機，並在波蘭部署重型武器。中共在亞洲崛起並快速增強軍力，更讓美國感受在亞太地區優勢地位面臨威脅。美國擔心「中」俄建立全面戰略協作夥伴關係，推動「金磚五國」經貿金融合作，發展上海六國合作組織並在「亞信會議」提出新亞洲安全觀，倡議「一帶一路」經濟發展規劃藍圖，以及創設「亞洲基礎建設投資銀行」等措施，已經開始挑戰美國主導的國際政治經濟秩序。然而，美國正面臨備多力分、欲振乏力困境，雖有亞太再平衡戰略的新規劃，卻缺資源與足夠誘因，吸引亞太國家共同合作落實目標。 美國國內本身正遭遇前所未見的安全威脅，主要包括經濟與社會貧富差距擴大，刺激種族衝突並引發社會不安事件頻率增高；暴力極端主義恐怖組織開始滲透進入美國本土，採取游擊戰方式破壞美國社會秩序與生活環境；跨國網路攻擊威脅讓美國在2014年損失4000億美元，今後網路攻擊更將對美國關鍵基礎設施下手，可能造成的損失恐難以估計；此外，氣候暖化已經在今年夏天肆虐美國加州等地，造成森林火災、嚴重乾旱，以及缺水等災難。因此，美國勢必要投注更多資源維護國土安全，恐將排擠海外增兵的經費預算，讓《亞太海上安全戰略》因缺錢而步履維艱。 (二)和戰策略應對「中國崛起」 美國正開始敦促亞洲國家在人道救援暨災難救助、資訊與情報共享、海洋安全政策、水下作戰、飛彈防禦、網路安全等六大領域，採取聯邦式防禦措施，以達到鞏固盟邦並分擔責任成本目標。另美日韓三國已經於2015年1月7日簽署軍事情報交換諒解備忘錄，由美國主導協調日韓情報合作；同時，美國決定把F-35戰機的亞太維修基地設在日本，並鼓勵日本能在亞洲領導多國軍事工業合作聯盟，讓日本在解除武器出口限制後，能夠開始進行在東南亞地區的軍事科技交流合作，以及發展與澳洲的潛艦技術合作等活動；此外，美國與菲律賓、澳洲兩國分別簽署提升國防合作協議與駐軍協定，執行美軍在亞太地區輪調駐防制度，並規劃把日本與越南納入聯合軍事演習，以鞏固美國主導的防禦網。 美國除在亞太地區部署軍事能量外，並發展以美、日、印度、澳洲為主軸的亞太戰略同盟，同時邀請印度參加F-35隱形戰機，以及新型航空母艦的合作開發計劃。不過，美國亦運用2013年與2014年的「歐習會」、年度戰略與經濟對話管道，以及東協區域安全論壇等時機，發展美國與中共的國防安全對話機制，簽署海空軍事安全行為準則諒解備忘錄、推動區域性的安全合作論壇，以及鼓勵中國大陸週邊國家與中共發展雙邊，或多邊性質的軍事互信機制等。同時，美國亦積極發展美「中」軍事將領的交流互訪，希望能增進雙邊互信機制。 今年8月25日，中共海軍司令員吳勝利即與美國海軍作戰部長格林特納，以及準備接任海軍作戰部長的理查德森，進行視訊對話，就深化兩國海軍務實交流合作關係交換意見，以逐步發展美「中」軍事交流的三支柱包括：（１）建立決策與高階將領層次的共同國際安全觀；（２）在擁有共同利益領域，建立具體可行的合作能量；（３）發展制度化的軍事安全互信機制，以降低誤解與誤判風險。 （三）結語 《跨太平洋夥伴協定》(TPP)12國部長會議破局，加上美國民主黨總統參選人希拉蕊不願表態支持TPP，讓歐巴馬總統意圖把亞太戰略，從「成本中心」轉變為「利潤中心」的規劃觸礁，不僅重創亞太國家對美信心，甚至等同宣告美國的亞太再平衡戰略跛腳。美國國防部雖發佈《亞太海上安全戰略》，強調美軍將在太平洋、印度洋、東海、南海海域，繼續發揮關鍵的影響力，但是，亞太多數國家採取平衡策略應對美「中」競合的態度持續不變。 歐巴馬宣示「世界經濟的規則要由美國制定，而不是由中國」，但是TPP談判破局，已讓歐巴馬威信受損。歐巴馬強調「亞太再平衡戰略」正邁向新階段，將鞏固美國在亞太地區領導地位與經貿利益，以應對「中國崛起」挑戰。但是，美國政府財政困境未見改善，政黨惡鬥情況越演越烈，再加上美國將邁入2016年總統大選熱季，多項重大議題恐懸而不決，導致維繫強大美軍的經濟實力衰退，進一步造成美國在國際社會信譽與影響力下滑。至於TPP則已經陷入各國保護主義內政利益糾葛，恐將胎死腹中。 亞太國家雖然傾向「經濟親中，安全靠美」，但也逐漸發展出細緻的平衡策略，至於美國則顯然還無法化解優越感旁落焦慮，學習適應亞太地區的新現狀。美國精英階層對美國的亞太領導力衰退表達擔憂，但多數民眾對美國介入亞太事務並不熱衷。美國戰略圈也興起檢視亞太戰略的討論，部份智庫人士認為這份《亞太海上安全戰略》過於軟弱，將無法有效遏制中共”切香腸式”的擴張行為，因此建議美國應主動積極強勢，甚至刻意挑起局部衝突摩擦，並對中共擴張行為施予懲罰。不過也有人士認為美國規劃運用亞太盟國友邦，發展針對中共的海上安全戰略措施，將可能加速美「中」兩國陷入冷戰式的對抗，製造對美國不利的軍備競賽，其結果反而讓美國的財政困境雪上加霜，並鼓勵中共採取更強硬的擴張行動。 歐巴馬的亞太再平衡戰略運用「軍事安全、經貿利益與共同價值觀」，鞏固亞太盟國友邦以制衡「中國崛起」，但TPP破局讓美國主導全球40%GDP的經貿規劃目標落空，將使支撐軍事安全與推廣價值觀外交的戰略，難以為繼。不過，歐巴馬若能在今年9月「歐習會」與中共發展新思維，建構讓各國安心的新型大國關係，強調太平洋夠寬，容得下所有亞太國家共存共榮，並推動區域經濟一體化的亞太自由貿易區，主動提供亞太和平穩定發展公共財，將可能為歐巴馬的「亞太再平衡戰略」，注入新內涵，畢竟，「中」美關係是世界穩定的壓艙石。今年9月的「歐習會」不僅不能被問題牽著鼻子走，更關鍵的是要能夠共同解決問題。美「中」應該抓住機會，共同建構健康競合關係願景藍圖，而不是把珍貴的會談時間，浪費在個別問題的爭執。 整體而言，美「中」戰略競逐惡化是造成亞太國家集體焦慮的根源。多數亞太國家認為美國應該先振興國內經濟，脫離財政困境，並發展健康的「中」美競合關係，才能夠繼續貢獻國際社會，而不是強迫亞太國家選邊站隊，製造亞太地區的對立緊張氛圍。馬總統表示，南海諸島是我國領土，但為務實和平解決南海爭議，各方須擱置主權爭議，依據國際法協商資源共享，避免武力衝突，使南海也與東海一樣成為「和平與合作之海」。 「東海與南海和平倡議」就是呼籲各方自我克制，避免採取任何升高緊張情勢的單邊措施，並尊重國際法原則與精神，透過對話協商和平解決爭端，共同維護東海與南海地區，海、空域航行與飛越自由與安全，讓亞太海上安全局勢能夠更加穩固。因此，我國應積極運用溝通管道與機制，分別向華府與北京當局建議，雙方領導人在會談時，應認真思考把「東海與南海和平倡議」精神，納入兩國的亞太海上安全戰略，以共同維護和平穩定大局。 （來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1697期） 【中央網路報】
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新聞來源https://tw.news.yahoo.com/本報天花板特稿-美國發佈-亞太海上安全戰略-084300841.html
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